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中国应该退出《联合国海洋法公约》吗
2016-1-28 5:27:00           作者: 贾 宇

  近日,围绕仲裁庭就南海仲裁案进行的听证和审理,以及仲裁庭已经发表的关于管辖权的裁决和2016年将发表的关于仲裁案的最终裁决,国内有学者开始提出中国退出《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)的问题。这种观点认为,既然《公约》于我不利,我们不接受、不参加仲裁,将来也不可能执行仲裁,那不妨退出《公约》。笔者不同意这种看法,分析如下。

  1971年1月25日,第26届联合国大会以压倒性多数通过了阿尔巴尼亚等23个国家提出的“恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利和立即把国民党集团的代表从联合国及其所属的一切机构中驱逐出去”的提案。著名的2785号决议认为,“恢复中华人民共和国的合法权利对于维护《联合国宪章》和联合国组织根据宪章所必须从事的事业都是必不可少的”。中华人民共和国恢复在联合国的合法席位之后和作为联合国安全理事会的5个常任理事国之一,在最重要的多边外交场合的首次登台亮相,就是参加第26届联大和《公约》的制定。

  在将近10年的谈判中,中国代表团积极参与第三次联合国海洋法会议,维护中国权益,支持第三世界国家的合理要求,反对海洋霸权主义。第三次联合国海洋法会议制定的《公约》,不仅是国际海洋法发展的重要里程碑,也是国际政治外交斗争和妥协的产物。

  一、《公约》与中国的渊源

  1982年当《公约》开发签署时,中国率先在《公约》上签字。1996年5月,第八届全国人民代表大会常委会第19次会议批准了《公约》。1996年7月,《公约》开始对中国生效。

  《公约》包括17部分,连同9个附件共446条,内容涉及海洋法的各个方面,包括领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域、国际海峡、群岛国,以及海洋争端的解决等各项法律制度,被誉为“海洋宪章”。

  作为一个海岸线漫长的沿海国家,《公约》所建立的法律制度,中国也是受益者,如领海宽度、直线基线制度、专属经济区和大陆架制度及沿海国对其中自然资源的主权权利、海洋科学研究、公海自由等。在国际海底区域制度方面,中国已对包括多金属结核、富钴结壳和热液硫化物在内的3种“区域”资源,取得了3块具有专属勘探权和优先商业开采权的合同,即将取得第4块合同区。根据《公约》设立的海洋法法庭、国际海底管理局和大陆架界限委员会等国际组织和机构,都有中国籍的法官、委员和成员。

  比较《公约》与中国的海洋权益和利益,《公约》是当时历史条件下所能取得的最好成果。

  二、《公约》对南海仲裁案的影响

  从今天看来,《公约》的很多方面并不完美,存在着诸多模糊之处和灰色地带,成为美国等国搞全球海洋霸权的借口,也逐步触发了中国周边潜在的海洋问题。

  《公约》第15部分“争端的解决”和附件7“仲裁”,成为美国导演、菲律宾登台的南海仲裁案的法律抓手。菲律宾将中菲之间在南海的岛礁领土主权和海洋划界问题,包装成《公约》的解释和适用问题,采用突然袭击的方式,于2013年1月19日通过一纸通知,启动《公约》附件7的“强制仲裁程序”。2014年12月,中国政府发表《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》(以下简称《立场文件》),详细阐述了仲裁庭对菲律宾共和国所提南海仲裁案没有管辖权。

  《立场文件》指出,菲律宾提请仲裁事项的实质是南海部分岛礁的领土主权问题,不涉及《公约》的解释或适用。通过谈判方式解决在南海的争端是中菲两国之间的协议,菲律宾无权单方面提起强制仲裁。即使菲律宾提出的仲裁事项涉及有关《公约》解释或适用的问题,也构成海域划界不可分割的组成部分,已被中国2006年声明排除适用有关强制争端解决程序,不得提交仲裁。中国自主选择争端解决方式的权利应得到充分尊重,中国不接受、不参与菲律宾提起的仲裁具有充分的国际法依据。菲律宾单方面提起仲裁的做法,不会改变中国对南海诸岛及其附近海域拥有主权的历史和事实,不会影响中国通过直接谈判解决有关争议以及与本地区国家共同维护南海和平稳定的政策和立场。

  然而,仲裁庭无视中国的立场,在“中国不接受、不参与”的情况下,于2015年10月29日,裁决对南海仲裁案具有管辖权。2015年11月25日,仲裁庭开始审理实体问题,预计将于2016年上半年作出最终裁决。

  《公约》和附件7设计的仲裁程序,使一国可以单方面启动争端的强制解决机制。菲律宾正是利用了这一点,提起南海仲裁案。即便中国不接受、不参与,仲裁程序也不会终止。

  三、退出《公约》的利弊之辩

  毋庸讳言,《公约》的某些规定和内容于我不利。根据《公约》及仲裁庭的程序规则,争端一方向他方发出书面通知,即可启动仲裁程序;对案件是否有管辖权,由仲裁庭裁定;一方不到庭也不妨碍仲裁程序的进行;仲裁庭的裁决具有确定性,不得上诉,而争端各方(不论到庭参加仲裁与否)均应遵守。尽管中国明确表示“不接受、不参与”菲律宾主演的这场仲裁闹剧,美、菲等国已经在鼓噪中国有义务遵守仲裁庭的最终裁决。

  国内外学者都曾提出过中国退出《公约》的问题。当下,“仲裁连续剧”愈演愈烈,退出《公约》的声音又有回声:既然《公约》关于争端解决的规定于我不利,中国何不退出《公约》?也有美国学者提出,如果中国退出《公约》,南海周边国家也无可奈何。

  退出《公约》可以回避当前的仲裁案及仲裁庭作出的实体裁决对我的伤害,也可一劳永逸地关闭在《公约》体系下通过司法或准司法手段解决争端的大门。然而,《公约》是当年中国带领第三世界发展中国家与海洋霸权斗争的成果。今天,在《公约》框架下,中国与广大发展中国家的利益依然具有较大的一致性,在《公约》缔约国大会、海洋和海洋法问题磋商、200海里外大陆架划界、国际海底区域、公海保护区等诸多场合协调立场,互相支持。当值亚太地区的海洋秩序正酝酿着深刻调整的变革时期,中国作为联合国五常之一的负责任大国,作为有全球影响力的第二大经济体,退出具有普遍性的《公约》,自外于国际海洋法律秩序,是难以想象的。迄今为止还没有任何国家,特别是大国退出《公约》。

  中国是陆海兼备的人口大国,在海洋上有广泛的战略利益,丰富的海洋自然资源和巨大的生态系统服务价值是国家经济社会发展的重要基础和保障,公海、国际海底区域和南北两极是我国建设海洋强国重点关注的战略方向。《国家安全法》强调,坚持和平探索和利用国际海底区域和极地,增强安全进出、科学考察、开发利用的能力,加强国际合作,维护我国活动、资产和其他利益的安全。“十三五”规划建议提出积极参与深海、极地等新领域国际规则的制定。中国已经具备了大规模开发利用海洋、向海洋寻求发展空间的能力,以及为解决国家21世纪的粮食、水资源和能源安全等问题做出贡献的经济技术能力。随着我国参与经济全球化和区域经济一体化程度的不断加深,海洋越来越多地涉及我国的战略利益,牵动着我国的经济命脉,影响着我国的安全和社会稳定。当前的海洋问题,固然与《公约》有关,但更是各种因素交织、各种力量博弈的结果,是新兴大国发展过程中避不开、绕不过的问题。这些问题不是《公约》所直接导致的,也不是退出《公约》所能回避或解决的。

  在谈判制定《公约》的过程中及执行《公约》的历史进程中,中国一直是发挥作用的重要一方,并将发挥越来越重要的作用。中国退出《公约》,一不能从根本上解决南海问题,二将损及大国形象、造成消极评价和影响,三将涉及诸多具体的利益和现实问题,实乃牵一发而动全身,代价过大,得失不成比例。因而,退出《公约》不是解决问题的良策。

  (作者系国家海洋局海洋发展战略研究所党委书记、副所长)

责任编辑: 蔚 蓝 文章来源: 中国海洋报
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