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县的未来在何方:“省直管”OR“撤县设区”?
2019-09-16           作者: 网络来源

作者:李俊鹏

大鹏视野战略策划中心 主任

县的未来在何方:“省直管”OR“撤县设区”?

 

一、为何谈县?

正如著名经济学家张五常所说,以县为代表的竞争型地方体系正是创造中国奇迹的真正奥秘。此话虽听起来有些夸张,但不可否认,县域确实在近40年发展中起到了至关重要的作用。

县域在中国扮演很特别的角色,其地位和发展路径也很奇特。一方面,各界形成共识,即县是中国最为稳固的基本单元,另一方面,虽然各界重视,但至今并未召开过关于县域的高级别讨论,更为出台过相关专门意见,至多是在涉及三农部分用一句话带过。一方面,对于县域尽可能地表现出理性与克制,另一方面,省及地方则表现出极大的积极与热情。一方面,相比于三农问题每年都是工作的重中之重,但依然任重道远;另一方面,虽然在涉及县域经济的有限报告中仅出现“壮大县域经济”一句话,但得到了省市、地方和市场的积极响应,县域经济持续释放强劲动力,实际效果远超预期。出现这种现象,本身就很有趣。

县的未来在何方:“省直管”OR“撤县设区”?

 

二、“省直管”OR“撤县设区”?

1、县的两大主题

提到县域,永远绕不开两个话题:一是百强县评比,二是区划调整,也就是通常所说的撤县设区、省直管。前者更被民间和媒体热衷,自被叫停后,声势大不如前;而后者则更受地方和学界关注,因为涉及到各方切实利益。实际情况也更是如此,回看近40年来,自八十年代市管县以来,县级层面的区划调整便一直没有停止过。八十年代的撤县改市,九十年代的撤县设区,新世纪以来的省直管,是一部县域区划调整史。每次调整都涉及到奶酪的重新分配,自然牵动着省市地方各方的敏感神经。

2、区划调整所谓何故?

梳理县级层面区划调整,主要是围绕两项,一是省直管,二是撤县设区。省直管最早在海南、浙江开始探索,取得较好成效,引来各地效仿。撤县设区,则是在各省、直辖市全面推开,其中广东、江苏力度更大、成效更为显著。

自“市带县”形成,至今也仅30多年,为何又要调整,实际上涉及三个问题:

  • ①市带县是否已过时?
  • ②区划调整能否真正带动县域经济发展?
  • ③中国区域经济发展的根本动力在哪里?
县的未来在何方:“省直管”OR“撤县设区”?

 

(1)“市带县”是否已过时?

当前存在一种普遍倾向就是,全面推进区划调整,全盘否定“市带县”。将区域经济发展滞后、县域发展落后问题都归结为“市带县”,诚然,市带县存在诸多问题,但必须承认,正是得益于该模式,使得在短短40年间成长起来一大批大中城市,集聚大量的人口、形成较为雄厚的产业基础,更为有力地参与了区域竞争,更有力地整合了区域内要素禀赋,带动了整体发展,对于正处于转型期的我国来说,这种模式还具有很强的生命力和存在的必要,不可全盘否定。

县的未来在何方:“省直管”OR“撤县设区”?

 

(2)区划调整能否真正带动县域经济发展?

推进区划调整的其中一条逻辑主线是,县域经济发展受限主要在于县域财权和事权受限,因而推动强县扩权和省直管。首先肯定的一点是,在市场经济逐步放开的当下,扁平化是总体趋势,县级层面强县扩权是未来的必然,这一点毋庸置疑。但实际情况是,广东、浙江、江苏等推进成功的,在中西部省份,诸如河南、安徽等地成效则并非十分显著;即使广东、江苏、浙江等省,也照样存在诸多问题。同时,也看到一些并未纳入省直管的县市,反倒发展更为强劲,比如河南长葛、新郑等县市。影响县域发展的因素多样,尤其是核心地方管理者和生态,许多时候是事关成败。由此可见,区划调整未必是县域发展的唯一良药,也未必全部适用。

(3)中国区域经济发展的根本动力在哪里?

当前地方发展面临的矛盾,一方面是纵向上的省-市-县之间,另一方面是横向上部门之间博弈,而且很多时候部门之间掣肘对于地方发展影响更大,同时,更隐蔽但影响更广的则是县与乡镇之间博弈。此外,还需要指出的是,在推进省直管的县市,由于相应的地方事权、单位事权、乡镇事权、管理层跨区交流等配套设计的缺失或滞后,出现地方的掣肘和抵触,使得成效大大折扣。

实际上,当在大力推动区划调整之时,已经先入为主的掺杂了调控色彩,是惯性思维使然。省直管和撤县设区表面看是针对市和县之间博弈,进一步看是市和县发展权和优先权之争,再进一步则是应对发展动力缺乏下内生与外生博弈、应对发展效率低下的调控与市场博弈、应对决策权缺失下的自上而下与自下而上博弈,归根到底,中国未来区域经济发展的成败很大程度上一方面取决于地方与市场之间博弈中建立合理的市场模式,另一方面取决于能够构建合理的区域城市功能体系。

县的未来在何方:“省直管”OR“撤县设区”?

 

三、回归县的逻辑

1、有顶层架构,更要有系统设计

任何战略的实施和推动,不能仅停留于顶层架构,底层的系统化设计更为重要。正如前面谈到的,不能只停留于财权的权属,还需要地方事权、单位事权、管理层跨区交流、差异化的考核等配套的详细而具体的设计,并且要区分不同地区之间的差异,从而才能真正取得实效。

2、强化治理、弱化管理,强市场、弱计划

正如前面讲到的,区划调整本身就是应对市场的一种调节手段,具有典型的调控色彩。众多县域发展侧面反应的是地方对市场的强力干预,反而心有余而力不足,诸如产业集聚区、城市新区、两区等,反倒是诸如华夏幸福、蓝城、田园东方等市场力量推动的产业新城、特色小镇、田园综合体等倒是风生水起,值得反思。由主导型向服务型转变,由调控向市场、由管理向治理转变将是趋势。

3、既要自上而下,又要自下而上

向上理顺与省市关系,财权和事权,更要向下,一方面为乡镇增权进行跟进,另一方面调动县域内部积极性,增加管理者的内部之间和跨区域之间的交流升迁机会。同时,尤其需要考虑核心管理者对地方发展的重要意义,既要考虑地级以上管理者的跨地区交流,也要考虑县级和镇级管理者的跨地区交流,可以考虑省直管县、县和乡镇主政者从沿海和发达地区空降,尤其是乡镇,与其大批的大学生和选派生到村,倒不如做乡镇主政者更靠谱,从而带动整片发展。

4、因地制宜,因时制宜

不能胡子眉毛一把抓、一蹴而就,更不可因噎废食,应该因地制宜、因时制宜,逐步推进。整体全部推进,太过冒进不可取;忽略脱离发展阶段,不分主次、本末倒置的同样不可取。不能只看到浙江,江苏和广东的县市发展,更应该从整体发展背景来看,适应不同经济社会发展阶段,脱离阶段,再好的设计都会大打折扣。任何区域大致都经过低水平均衡——极化——高水平均衡阶段,当前河南和大多数区域正处于第一到第二阶段过渡,首要任务是强化省域中心和区域中心,撤县改区应是首选,中心极化、强市扩区。

5、中心极化,强市扩区,强县扩权,撤乡并镇,强村富民

对于当前及未来一段时期,尤其是中西部地区,应该将此作为区划调整的一条发展主线、县域经济发展的重要目的和前提。重要的是形成模式,促进省会城市和区域中心城市的快速集聚和极化,尽快促进省会城市和地级市周边有条件的县市进行撤县并区;积极推进强县扩权,审慎推动省直管;与强县扩权相对应的是积极推进撤乡并镇和强镇扩权。同时,尤其需要指出的是,在推动三权分置的同时,更需要着力进行村集体增权和赋权的探索。目前一味强调三权分置,过分强调村民权益,弱化村集体权益,很有可能事与愿违。唯有强有力的村集体,才有强村富民的实现,进而自下而上地促进镇域、县域和区域的整体发展。

6、了解县情,更要掌握县域思维

区划调整只是手段,不是目的。县的广域型特征,注定与城市型地域特征不同。要发展县域经济,首先要掌握县域核心特征,尤其要抓住三项核心工作:发展、稳定、巩固管理,四大核心要素:一是强力的管理者,有先进的理念,战略眼光;二是良好的生态,一团和气,但不求发展也不好;三是良好的营商环境,民营经济活力,民营经济是县域经济发展的根本动力;四是良好的战略机遇和外部环境。

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