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哈萨克斯坦农业发展与土地改革
2017-12-29 23:25:00           作者: 爱农者说

  摘要:2016年哈萨克斯坦部分民众由于反对政府颁布的《土地法修正案》而发生局部骚动,引起了国际社会的关注。客观来看,哈萨克斯坦农业发展与其土地改革进展是紧密相关的。在苏联时代,哈萨克斯坦农业发展势头较好,被称为苏联东部的"粮仓"。独立之后,由于技术落后,体制与政策等没有理顺,致使其农业发展陷入了衰退期。从独立开始哈萨克斯坦政府一直致力于推行土地改革和土地私有化进程,但效果不佳,阻力很大,导致土地工作进程缓慢。从未来来看,继续深化土地私有化改革是哈萨克斯坦农业摆脱困境的主要出路,但需要时间。

  2016年4月底至5月初, 哈萨克斯坦部分民众因反对政府颁布的《土地法修正案》而上街示威游行, 迫使总统纳扎尔巴耶夫于5月6日签署了《关于冻结土地法修正案部分条款》的法案, 并导致经济部、农业部负责人辞职或受到批评。为了更好地解决土地问题, 5月12日该国政府成立了由政府第一副总理担任主任的土地改革委员会, 着手研究土地改革中出现的问题并提出相应的对策。

  引起此次民众争议的《土地法修正案》的主要条文内容是将土地租期由10年延长到25年, 哈萨克斯坦公民与外国人可以合资购买土地。这两条修正案本是该国政府致力于摆脱农业困境的重要改革内容, 但未曾想到会引起如此巨大风波。当然, 综合考察该国农业发展与土地改革进程, 可以发现此次风波进展的直接导火线是《土地法修正案》, 但实际上是长期以来该国农业发展困境等多种综合因素引起的。

  1 哈萨克斯坦独立前农业发展状况

  哈萨克斯坦农业在苏联时代可以说是风光无限的, 但缺乏可持续性。哈萨克斯坦在被沙俄吞并之前, 牧业是其农业的主要支柱。沙俄时期种植业开始起步, 但仍以牧业为主。1913年粮食产量为216万t, 仅占当时沙俄粮食产量的2.5%。第二次世界大战结束后, 苏联粮食供应紧张, 1954年苏联政府做出了在苏联东部地区开垦荒地的决定, 哈萨克斯坦是主要垦荒区。1954—1960年, 苏联共开垦荒地4 230万hm, 其中在哈萨克斯坦垦荒即达2 250万hm。至1960年, 哈萨克斯坦耕地面积扩大了76%[1]。耕地面积扩大, 苏联政府又对垦区给予大量投入, 哈萨克斯坦农业状况明显改善, 谷物产量较垦荒前增加了3倍, 总产量占到全苏联的12.1%。20世纪70年代以后, 哈萨克斯坦粮食年产量基本上保持在2 000万t以上。1971—1975年年均产量为2 166万t, 1976—1980年年均产量为2 750万t, 1981—1985年年均产量为2 132万t。

  哈萨克斯坦农业风光一时, 被誉为苏联东部的“粮仓”。不过, 当时农业取得成就主要靠3个有利因素:一是政府的大量投入, 二是有足够的劳动力, 三是农产品销路畅通。当时农业的经营主体是国营农场和集体农庄, 以大型国营农场为主。国家每年都为这些企业调配大量农业机械和生产资料。例如, 在苏联解体前夕的1990—1991年, 哈萨克斯坦农业部门还能得到4.2万台拖拉机和2.5万台联合收割机。垦区劳动力主要来自俄罗斯、乌克兰和苏联其他地区的垦荒者和来自哈萨克斯坦其他地区的移民, 最兴盛的时候有100多万人。在计划经济体制下生产的粮食, 其价格由国家确定, 销售由国家统一负责, 盈亏都是政府的事。

  哈萨克斯坦本身也有发展农业的良好条件。该国土壤、气候条件虽然不算很好, 但也能生长各类温带作物, 适合发展畜牧业。整体来看, 哈萨克斯坦的土地资源较为丰富, 全国农业用地接近2.22亿hm, 其中约3 100万hm是纯种植用地, 1.8亿hm是天然牧场, 其他部分是草场、刈草场及垦荒熟地[2]。从人均的角度来看, 每个居民占有农业用地可达13hm, 其中至少2hm为可耕土地, 其人均占有的可耕土地面积超过了美国、俄罗斯, 分别是这两个国家的4倍和3倍。不过, 当时哈萨克斯坦农业基本处于粗放经营状态, 靠天吃饭。风调雨顺时年产谷物能达到3 000多万t, 气候不好时年产量甚至不到1 000万t。苏联后期, 开垦的荒地风蚀严重, 土壤呈现沙化倾向, 只能靠加大投入维持农业生产, 保证谷物收成在2 000万t左右。可见, 哈萨克斯坦农业发展缺乏可持续性已然显现。

  2 独立后农业发展陷入困境及其原因

  1991年年底哈萨克斯坦独立。独立最初几年也是哈萨克斯坦经济处于最困难的时期, 这是由于政治形势不稳定、原有的经济联系中断、企业处于无人负责的状态、财政全面紧张、爆发恶性通货膨胀、经济急剧下滑引起的, 农业则是受到影响最大的部门。农业困难主要表现在:粮食产量从1994年起急剧下降, 2010年以前大多数年份产量维持在1 600万t以内, 最少的1998年只有640万t。2010年后情况有所好转, 特别是2011年达到2 690万t, 但多数年份不超过2 000万t。2014年粮食产量为1 286万t, 2015年为1 870万t。畜牧业形势也不容乐观, 1997年肉产量只相当于1991年的48.3%, 奶产量相当于58%, 蛋产量相当于30.5%, 羊毛产量相当于31%。种植业和畜牧业的连年减产和相关工业的萎缩, 致使农业总产值也呈现逐年下降之势。2001年的农业总产值只相当于1991年的78%[3]。该国粮食自用没有问题, 但出口受到影响, 对国内生产总值的贡献率不大。

  整体来看, 哈萨克斯坦独立之后农业长期处于疲软状态与下列原因有关。

  (1) 国家独立初期经济处于负增长状态。1992、1993和1994年国内生产总值同比分别下降11.3%、15.6%和18.8%。来自莫斯科的补贴没有了, 本国经济濒临破产的边缘, 对农业的支持大幅减少。农业企业自身处于困难状态, 很多企业无力购买必要的生产资料。1991年之前还可以从莫斯科得到大量的农业机械和生产资料, 到1994年农业机械和生产资料莫斯科就停止供给了。到1996年, 哈萨克斯坦拥有的能够使用的农业机械数量仅为1985年的50%, 农业机械保有量只有1991年的48%。而农业生产资料在独立之前, 哈萨克斯坦每年能够施用的化肥量超过了150万t, 而1994年仅为25万t, 到1998年仅为10万t;有机化肥的数量更少, 到1998年仅为独立之前的10%。化肥可用量的减少, 使得哈萨克斯坦土地肥力大幅下降, 农业单产不断下降[4]。由于资金不足, 一些农业企业连购买种子的钱都凑不齐。这种情况直到2005年以后才有所改变, 但投入依然不能满足需要。

  (2) 耕地面积减少、农业人口大量流失和农业技术落后。哈萨克斯坦农业土地虽然很多, 但土地质量较差, 尤其是苏联时期开垦的荒地经多年粗放经营, 土壤肥力下降, 荒漠化严重。至1999年有2 415.4万hm耕地遭风蚀。1996—2000年, 年平均被破坏的土地面积为18.09万hm, 此外每年还有5.75万hm的土地无法耕种。另外, 独立后, 大量俄罗斯人、乌克兰人和德意志人返回俄罗斯、乌克兰和德国, 其中不少是农民和长期从事农业工作的技术和管理人员。

  面对农业人口减少, 生产资料又不能满足需要, 国家不得不减少农田耕种面积。1992年全国各种作物播种面积为3 484万hm, 到1999年减少至1 139万hm。2001年后随着哈萨克斯坦整体经济形势的好转, 农田播种面积逐渐增加, 到2010年已经恢复到2 142万hm, 2016年增加到2 160hm2[5]。哈萨克斯坦独立初期采取减少农田播种面积措施有通过轮耕提高土地质量的考虑, 但更多是与经济困难和农业人口减少有关。2000年以后, 国家有能力增加对农业的支持, 同时将粮食作为重要出口物资予以扶持, 农作物播种面积在逐步扩大, 但距1992年的播种面积仍相差很大。

  (3) 农业政策固有的缺陷。哈萨克斯坦工农业产品价格存在很大的剪刀差, 独立后工业产品价格很快放开, 基本农产品价格则由国家控制, 农业生产不得不使用价格较高的生产资料, 结果造成播种面积越多, 亏损越大, 因此都不愿意多种。农业不景气, 也使银行不愿意向农业部门提供贷款, 因为农业企业多为欠债大户。资金短缺使农业部门愈发难于摆脱困难, 形成恶性循环。

  (4) 独立之后农业体制改革未见成效。哈萨克斯坦独立之后, 对全国经济体制进行了改革, 大力推进私有化进程。在农业领域主要也是推进土地私有化, 明确土地的实际经营者。改制工作表面上进展很快, 但并没有收到预期的效果, 抵制土地私有化的势力依然强大。1998年3月, 哈萨克斯坦农业部长承认, 农业私有化都是形式上的, 并没有取得预想的成效。

  3 独立之后土地改革的主要内容与进展

  哈萨克斯坦的所谓“土地改革”包括两方面内容:一是为土地确定明确的主人, 或者说将国有土地私有化;二是为土地出售或出租做出明确的法律规定。哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫认为, 哈萨克斯坦农业长期发展缓慢的症结在于, 土地长期没有真正的主人, 因为“不确定土地的真正所有者, 就不能建立有效的市场机制, 而这首先就涉及作为农业主要生产资料的土地”。因此, 他认为哈萨克斯坦必须实行土地私有制。他曾以欧洲、北美一些国家和澳大利亚的农业发展的经验说明, 这些国家由于土地改革进行得较好, 使农业有较快的发展。他认为, 哈萨克斯坦虽然国情与上述国家不完全相同, 但必须实行土地私有制, 因为这是市场机制发挥作用的必要条件。然而, 受多种因素制约, 直到2005年哈萨克斯坦农民“还没有置身于改革之中”。换言之, 哈萨克斯坦土地改革开展了多年, 但进展不大。

  哈萨克斯坦土地改革工作启动很早。1991年6月该国通过了《土地改革法》, 这还是在独立前的苏联时期。这部法律主要是为克服苏联时期土地经营存在的弊端、克服农业危机而制定的, 该法仍规定土地归国家所有, 并没有触及土地私有化问题, 而只是解决将国家土地租赁给使用者的政策和方法。当时的国内条件还不具备推行土地私有化的条件。

  土地真正私有化是在独立之后, 在国家实行经济体制改革的情况下逐步展开的。该国从1991年9月13日颁布《关于1991—1992年国家资产非国有化和私有化实施纲要》等法令开始, 对国有资产实施非国有化和私有化。此后又颁布了一系列有关非国有化和私有化的法令。这些法律对农业生产领域做出的改革安排是, 将农工综合体由大化小, 将土地按份额交给农业企业职工家庭, 由他们自行组建小型农业企业、农业合作社、个体农户或农户联合体, 由国营转为集体或个体经营, 再逐步实现私有化。至1997年, 先后分3批将472个、1 940个和162个大型农工综合体实行“私有化”。至1995年通过“私有化”改造的农业企业数量已占农业企业总数的93%。

  在1995年哈萨克斯坦独立后第二部宪法通过前, 尽管不少农业企业实现了名义上的“非国有化和私有化”, 经营者似乎已经成为财产的主人, 但广大业主心中并不踏实, 因为1993年该国通过的独立后第一部宪法并不承认土地私有的属性, 仍明文规定土地归国家所有。对此, 哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫也承认, “1995年以前, 土地绝对属于国家所有”。

  土地可以私有是在哈萨克斯坦1995年通过的独立后的第二部宪法中规定的。宪法第六条第三款规定, 土地归国家所有, 但同时又规定“土地可以依据法律规定的原则、条件和范围成为私有财产”, 这才为土地私有提供了法律依据, 也使土地大规模转让、租赁有了可能。

  不过, 长期以来反对土地私有的势力相当强大, 使该国在实行土地私有化方面进展缓慢。在制定对外国人土地租赁年限上也一改再改, 最终定为10年。正是由于土地属性长期未定, 租赁年限又短, 经营者不敢放手经营。很多国家的经验证明, 租赁土地需要10~15年才能收回用于购置农业机械和改良土壤投入的成本和有所收益。时间短使租赁者既不敢投巨资改良土壤, 也不敢购买大型农业机械, 使租赁土地难以达到预期的目的[6]。

  土地性质问题在阻碍农业的发展。哈萨克斯坦科学院院士肯·萨哈迪耶夫认为, 哈萨克斯坦土地对国家经济的贡献率本来可以达到15%~17%, 可是实际上仅占这一统计数据的1/4。究其原因就是其农业生产效率过于低下。美国每公顷土地收益为1 500美元, 德国为2 800美元, 法国为3 200美元, 而哈萨克斯坦仅为400美元。缺乏新技术、新设备、投入少是重要原因。在农业领域哈萨克斯坦吸引的外国投资很少, 出租给外国的土地只有6.5万hm, 仅占用于出租的农业用地的0.05%[7]。尽管对外国人出租的土地数量不多, 但出租土地的产量和收益却高于其他土地。哈萨克斯坦曾为农业发展确定了宏伟的目标。在《哈萨克斯坦———面向2050发展战略》中规定, 必须实现大规模农业现代化, 使哈萨克斯坦成为世界粮食市场的领袖, 靠新技术提高粮食产量, 要扩大播种面积, 发展绿色农业, 到2050年农业产值在国内生产总值中所占比重增加4倍。为此, 哈萨克斯坦总统要求, 到2020年国家扶持农业的资金规模提高3.5倍。这个战略是2012年年底提出来的, 迄今并没有修改。但世界经济的低迷, 石油价格的下跌, 使靠石油拉动国家经济的哈萨克斯坦遇到很大的困难。2015年国内生产总值仅增长1.2%, 国际金融组织预测, 2016年可能增长只有0.1%~0.5%。国家财政会急剧减少, 没有能力继续给农业提供大量补贴。这预示着, 为完成2050年的发展目标, 就必须为农业发展寻找出路, 实行土地私有化将被看作是农业摆脱长期发展缓慢的出路。

  4 土地改革受阻的原因

  改革一般都会遇到阻力, 哈萨克斯坦土地改革进程也证明了这一点。但土地改革与其他领域改革相比阻力更大。这与哈萨克斯坦历史上从未有过私有土地有关。在并入沙俄之前, 土地归部落集体所有, 并入沙俄后土地归国家所有, 苏联时期土地也属于国家。哈萨克斯坦独立初期, 土地仍然禁止出售, 在1993年宪法中就明文规定土地属于国家。在议会

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